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重新审视高等学校自主权
2003-01-06    申素平

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  高等教育领域始终有一个争论不休的话题,这就是高等学校自主权。我们常听到校长们抱怨自主权太小,行政部门的干预太多。而另一方面,《教育法》、《高等教育法》已经赋予了高等学校各方面的自主权,那么为什么会有这种分歧呢?如何解决这些问题呢?

  首先,要理解教育法中高等学校自主权的含义。从教育法的角度看,高等学校自主权是高等学校依据教育法的规定而享有的法定权利,在性质上是一种公权力,不同于高等学校参与民事活动时所享有的民事权利。这一点不仅被教育法学理论所支持,而且已有司法判决予以认可。在田某诉北京科技大学一案中,北京市海淀区法院从学籍管理是教育法赋予高等学校的自主权这一规定出发,认为行使这一权限的行为是一种特殊的行政管理行为,将高等学校自主权定性为一种公权力。作为一种公权力,高等学校自主权与政府的公权力既有区别又有联系。联系在于两者皆是站在优越于相对方的地位,运用强制力维护和分配公共利益的权力,不同于私权利或民事权利。区别在于一旦法律明确规定了高等学校的自主权,那么这些权力就与政府的公权力产生了分离,只要高等学校合法正当地行使,便不再受政府公权力的干预,政府只能在法定的范围内通过合法的手段进行监督。

  其次,是现有法律自身的原因。我国自1980年颁布《中华人民共和国学位条例》以来,已经先后制定了6部教育法律、数十部教育行政法规、还有大量的地方性法规及教育行政规章,其中很多法律文件都涉及高等学校的自主权。仅从《教育法》和《高等教育法》的规定来看,我国高等学校享有的自主权包括:(1)招生:制定招生方案,调节招生比例。(2)教育教学:设置学科、专业,制定教学计划、选编教材、实施教学。(3)科学研究:科学研究、技术开发、社会服务,科技交流合作。(4)机构设置:设置机构,配备人员。(5)教师管理:聘任教师,评聘职务,调整工资津贴,实施奖励或处分。(6)学生管理:学籍管理,实施奖励或处分,颁发证书。(7)经费使用:管理、使用各种财产和经费。

  仅从上述法律条文来看,我国高等学校所享有的自主权还是比较充分的,并不比其他国家的少。但现实之所以不一样,这和我国的教育立法方式与技术有密切的关系:第一点,我国《高等教育法》在规定高等学校自主权时,将大学、学院、高等专科学校放在一起统一做出规定,没有考虑到不同类型高等学校之间存在的差异,针对性不强、也不尽合理。这与法治国家严格区分不同类型高等学校的法律地位及相应自主权的立法方式有很大差异。第二点,我国现有教育法对高等学校自主权的规定过于笼统,缺乏具体的解释,可操作性较差。以高等学校的专业设置权为例,《高等教育法》第33条规定:“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。《高等教育法》所规定的学科、专业设置权究竟是何含义?高等学校能自主到什么程度?高等学校是否无需教育行政部门的批准就应当拥有此项权利?在实践中,这些问题并没有解决好!第三点,我国教育法仅仅规定了高等学校的自主权,却没有限定政府的权力范围。而且在政府有权监督高等学校的领域,也没有规定政府进行监督的方式,这使得政府与高等学校之间缺乏清晰的权利边界。从其他国家的立法体例来看,对高等学校自主权与政府权力的规定方式大致有三种:第一种是分别规定二者的权力是什么;第二种是在法律中明确规定政府的权力,高等学校的权力就是除此之外的与办学相关的其他权力;第三种则是主要规定学校的自主权力,而对于政府的这部分权力则并不明确。我国现在采取的正是第三种方式。在现有的社会背景下,由于我国行政管理的惯性,现行的教育立法方式存在有利于明晰政府与高等学校各自的权力、也不利于恰当处理双方的关系的遗憾,值得给予进一步考虑。

  而且,法律仅仅规定高等学校享有哪些权利也是不够的,它还应当明确高等学校行使该项权利的法定形式、高等学校不当行使权利时的制裁方式、以及高等学校自主权受到非法干预时的救济途径,这样才能既赋予高等学校应有的自主权,同时又对之进行合法的规范和有效的保障。

  第三,依法行政、依法治教的观念和行为规范还没有完全确立起来。这表现在对于教育法已赋予给高等学校的权利,教育行政机关往往还会有意无意地侵犯,或者通过直接的行政命令或计划,或者通过制定行政规章。它忽视了这样一个基本的法理,即《教育法》和《高等教育法》是由全国人大或人大常委会制定的法律,其效力高于国务院或教育行政部门制定的行政法规或规章,因而教育行政机关无权通过制定行政规章侵犯高等学校依法律而享有的自主权,更不能通过红头文件来干预高等学校的法定权利。尤其是我国加入世界贸易组织之后,世贸规则要求那些用来规范人们行为的规则必须是经过法定程序制定并公开颁布的,而“红头文件”因其未经法定程序制定并且没有通过法定渠道公开颁布,就不能发生法律效力。因而,教育行政机关必须真正确立依法行政的意识,建立起正确的观念和行为规范,才能符合法治国家与WTO规则的要求。

  第四,高等学校自身对教育法的了解还不够。高等学校只有先了解相关的教育法律、法规,明晰自己的权利、义务,才能在办学活动中行使这些权利,并拒绝他人的非法干涉或侵犯。否则,法律虽已有规定,但自己却不知晓,那高等学校不仅不能有效行使自己的权利,而且当合法权利受到侵犯时,也很难准确及时地意识到,这难免就会造成不能很好行使自主权的情况。因此,高等学校应当加强法治意识,认真研究分析各项法定自主权的内涵,真正做到正当合法地行使自主权。

  第五,我国教育法学研究的不足也是一个需要提到的原因。由于我国教育法学研究的历史不长,因而对很多教育法学理论尚缺乏很好的研究,包括高等学校与政府的法律关系、高等学校自主权的法律性质等。这些问题涉及到:高校自主权是属于国家权力之一部分的公权,还是它作为一个社会组织固来就有的私权,高校自主权与教育行政机关的管理权之间是何关系,高校在行政法上有没有独立的地位,它与教育行政机关之间是内部还是外部的行政法律关系?显然,这些基本理论问题不解决,那么无论立法还是实施法律都会失去坚实的基础。

  此外,由于我国的法制建设尚处于初步发展阶段,还没有形成一个良好的法治社会的制度环境,因而还有多方面的有形或无形阻力限制了高校主张自己的权利。在这方面,高校作为社会的一个成员,不能脱离社会而单独存在,因而需要社会整体法治环境的改善。但无论如何我们应相信,高等学校是培养高级专门人才的地方,是高深知识汇聚的地方,它在一个社会文明的传承和创造发展中有着其他组织不可替代的地位,它有理由、有必要在我国的法治道路上走在前端,做出表率。

  (作者单位:中国人民大学教育科学研究所,100872)
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